Gemeenteraad niet gebonden aan anterieure overeenkomst

Al eerder werd op deze blog aandacht besteed aan de ‘waarde’ van het sluiten van een (vaststellings)overeenkomst met het bevoegd gezag (een bestuursorgaan). Dat het sluiten van overeenkomsten met (organen van) een gemeente minder zekerheid biedt dan gebruikelijk, blijkt ook maar weer eens uit de uitspraak van de Afdeling Raad van State van 18 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:109), hier te raadplegen.

In deze zaak had de gemeente Heesch een zogenaamde anterieure overeenkomst gesloten met een partij over de ontwikkeling van een zorglandschap. In een dergelijke overeenkomst worden afspraken gemaakt over (onder andere) de kosten die de gemeente moet maken voor het (planologisch) mogelijk maken van de ruimtelijke ontwikkeling. Het mag duidelijk zijn dat een dergelijke overeenkomst wordt gesloten met het idee dat de voorgenomen ontwikkeling ook planologisch zal worden toegestaan en dus zal worden ingepast in een bestemmingsplan. Het college van burgemeester en wethouders had in de overeenkomst dan ook haar medewerking toegezegd aan de vereiste herziening van het geldende bestemmingsplan.

Het is echter niet het college, maar de gemeenteraad die besluit over het vaststellen, en daarmee over het herzien, van een bestemmingsplan. In dit geval kwam de gemeenteraad tot de conclusie dat het aan haar voorgelegde herziene bestemmingsplan niet paste binnen het gemeentelijke beleid en dat het in strijd zou komen met de ladder voor duurzame verstedelijking. De gemeenteraad weigerde dan ook het bestemmingsplan vast te stellen.

Vanzelfsprekend was de ontwikkelaar van het zorglandschap daar niet zo blij mee en zij stelde beroep in bij de Raad van State. In beroep werd door de ontwikkelaar onder andere gewezen op de toezegging vanuit het college en de reeds gesloten anterieuere overeenkomst. Dat beroep slaagt echter niet.

De anterieure overeenkomst bracht namelijk slechts een inspanningsverplichting met zich voor het college; zij had niet het resultaat (herziening van het bestemmingsplan) ‘gegarandeerd’. Dat kan eigenlijk ook niet anders; het college is nu eenmaal niet bevoegd bestemmingsplannen vast te stellen en kan zulks derhalve niet garanderen. En afgezien daarvan kan in een overeenkomst over de toepassing van publiekrechtelijke bevoegdheden in feite nooit een resultaatsverplichting worden opgenomen. Maar ook als het college toch een resultaatsverplichting zou zijn aangegaan, kan de gemeenteraad daar niet aan worden gehouden, aldus de Raad van State, die daarbij wijst op haar uitspraak van 6 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ0796). Kort en goed: “een overeenkomst kan niet leiden tot een verplichting van de raad om aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening.”

Is het dan zo dat de gemeenteraad bij de besluitvorming over het vaststellen van het bestemmingsplan geen acht hoeft te slaan op de gesloten anterieure overeenkomst? Niet helemaal. Die overeenkomst is wel één van de omstandigheden die de gemeenteraad in haar besluitvorming omtrent het bestemmingsplan moet laten meewegen.

Los van deze (publiekrechtelijke) bestemmingsplanprocedure zou de ontwikkelaar zich uiteraard ook op de anterieure overeenkomst kunnen beroepen in het kader van een civielrechtelijke procedure. Het vorderen van nakoming van de inspanningsverplichting om het bestemmingsplan vast te stellen is in een dergelijk geval niet mogelijk; dat echter neemt niet weg dat mogelijk sprake zou kunnen zijn van een toerekenbare tekortkoming en verplichting om de als gevolg daarvan ontstane schade te vergoeden. Ons is niet bekend of de ontwikkelaar ook voor die route heeft gekozen.

Geert Schnitzler is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied vastgoed.

Vragen?