icon

Wet openbaarheid van bestuur: over 'intern beraad' en de betrokkenheid daarbij van derden zoals vergunninghouders

De energiecentrales van onder andere Nuon en Essent in de Eemshaven in Groningen leveren naast energie ook een stroom jurisprudentie op naar aanleiding van beroepen van onder andere Greenpeace tegen de verlening van de verschillende benodigde vergunningen, met name op het terrein van het milieu- en natuurbeschermingsrecht, waarover al eerder blogs verschenen (o.a. met betrekking tot het begrip beste beschikbare technieken, de verhouding tussen de IPPC-richtlijn, tegenwoordig de richtlijn Industriële Emissies, en de NEC richtlijn).

Onlangs deed de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak in hoger beroep met betrekking tot het verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) dat Greenpeace drie jaar geleden deed tot openbaarmaking van alle documenten vanaf 2005 die betrekking hebben op de vergunningverlening voor de bouw van de energiecentrales en de aanpassingen op en rond de Eemshaven. Onder het verzoek vallen maar liefst 1724 documenten, waarvan een groot deel wordt verstrekt. Aanvankelijk wordt openbaarmaking van 597 documenten geweigerd. Na de bezwaarprocedure handhaaft GS deze weigering voor 213 documenten die betrekking hebben op de voorbereiding van de zittingen bij de Afdeling bestuursrechtspraak in de beroepsprocedures tegen de verlening van de benodigde vergunningen dan wel correspondentie betreffen tussen GS en de vergunninghouders naar aanleiding van de vragen die in die beroepsprocedures zijn gesteld door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening.

Deze weigering van GS is gebaseerd op artikel 11 van de Wob waarin is bepaald dat als het Wob-verzoek ziet op documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. In ditzelfde artikel is ook bepaald dat als de documenten milieu-informatie bevatten er een belangenafweging moet plaatsvinden tussen het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen en het belang van openbaarmaking.

De uitspraak van de Afdeling is met name van belang voor de uitleg/verduidelijking die wordt gegeven wanneer bij betrokkenheid van derden nog sprake is van intern beraad. Art. 1 van de Wob definieert intern beraad als ‘het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid'. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het interne karakter van een document wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld: degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld, zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in uitspraak van 22 mei 2013. Het interne karakter komt echter te vervallen als de stukken het karakter van advisering of gestructureerd overleg hebben.

In hoger beroep gaat het om de vraag of GS terecht de openbaarmaking hebben geweigerd van bijlagen bij e-mails die afkomstig zijn dan wel verzonden aan Nuon, RWE, Groningen Seaports en de door hen ingeschakelde adviseurs en van documenten met bijlagen betreffende overleg met de vergunninghouders die zijn gedeeld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs, veelal concepten van ingediende processtukken zoals pleitnota's en verweerschriften en zogenaamde ‘Vraag & Antwoord' documenten.

Volgens de rechtbank Noord-Nederland had GS deze documenten moeten verstrekken: de documenten zijn niet opgesteld ten behoeve van intern beraad omdat de externe derden die aan het beraad hebben deelgenomen een eigen belang behartigen en de wetgever niet uitdrukkelijk voorziet in een medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling.

De Afdeling verwerpt het oordeel van de rechtbank. Allereerst is volgens de Afdeling van belang dat de documenten zijn opgesteld met het oogmerk te dienen ten behoeve van intern beraad nu met de betrokken partijen is afgesproken dat de beraadslaging vertrouwelijk zou blijven. Voorts biedt de wet volgens de Afdeling geen grondslag voor het oordeel van de rechtbank dat alleen sprake is van intern beraad indien de externe personen zonder eigen belang hun aandeel leveren in dat beraad dan wel de wetgever uitdrukkelijk heeft voorzien in medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorming gericht op bestuurlijke standpuntbepaling. Hier voegt de Afdeling aan toe dat uit een eerdere uitspraak kan worden afgeleid dat ook indien een persoon of instelling een eigen belang behartigt in een beraad, de ten behoeve van dat beraad door deze persoon of instelling opgestelde documenten kunnen worden aangemerkt als opgesteld ten behoeve van intern beraad. Voor zover daarin persoonlijke beleidsopvattingen staan – bijvoorbeeld, zo komt in de uitspraak over het verzoek van Greenpeace aan de orde, opvattingen en voorstellen van een ambtenaar en een door de provincie ingeschakelde advocaat over concept-verweerschriften – dient openbaarmaking te worden geweigerd.

Zoals gezegd geldt een ander toetsingskader als het gaat om milieu-informatie. Dan kan openbaarmaking alleen worden geweigerd als uit de belangenafweging volgt dat het specifieke belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen dient te prevaleren. Over de vraag of het gaat om milieu-informatie, kan vanzelfsprekend ook discussie bestaan, hetgeen ook in deze zaak het geval was. Binnen deze blog is te weinig ruimte om hier uitgebreid aandacht aan te besteden. Ik volsta daarom met erop te wijzen dat het begrip wordt omschreven in de Wet milieubeheer (art. 19.1a) en dat onder andere informatie over factoren die elementen van het milieu, zoals water, lucht enz., (waarschijnlijk) aantasten als milieu-informatie wordt aangemerkt, maar volgens de jurisprudentie alleen als de documenten die informatie daadwerkelijk bevatten. Documenten die aan dergelijke informatie slechts refereren zonder dat ze zelf die informatie bevatten zijn geen milieu-informatie. Op basis van dit criterium oordeelt de Afdeling in deze zaak dat de documenten die gaan over de discussie of kolencentrales in de Eemshaven een dwingende reden van groot openbaar belang (DROB) dienen (een voorwaarde waaronder volgens Natuurbeschermingswet in zeer specifieke gevallen beschermde natuurwaarden mogen worden aangetast, geen milieu-informatie zijn omdat in deze documenten alleen wordt gerefereerd aan het onderzoek dat is ingesteld omtrent de vraag of de kolencentrales een DROB dienen en de aan dat onderzoek ten grondslag liggende informatie niet in deze documenten is opgenomen.

Voor de praktijk is in ieder geval belangrijk dat wanneer bedrijven met de overheid afspreken om ter voorbereiding op de bestuurlijke standpuntbepaling in het kader van een beroepsprocedures met elkaar te overleggen en standpunten/informatie uit te wisselen en afspreken deze informatie vertrouwelijk te houden sprake is van intern beraad. Persoonlijke beleidsopvattingen blijven dan vertrouwelijk. Als in de documenten zelf milieu-informatie staat, blijven persoonlijke beleidsopvattingen alleen vertrouwelijk als aan het belang van de bescherming van deze opvattingen een zwaarder gewicht mag worden toegekend dan aan het belang van openbaarmaking.


Cathine Knijff is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied omgevingsrecht.

Heeft u vragen?

Dit veld is bedoeld voor validatiedoeleinden en moet niet worden gewijzigd.
Wet openbaarheid van bestuur: over 'intern beraad' en de betrokkenheid daarbij van derden zoals vergunninghouders

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief